Du 31 janvier au 12 février 2005, la seconde session de la réunion intergouvernementale d'experts s'est réunie pour examiner l'avant-projet de convention sur la protection de la diversité des contenus culturels et des expressions artistiques.

Ce dernier a fait l'objet d'un premier examen lors d'une session antérieure (20-24 septembre 2004). A la suite de cette première session, les Etats membres de l'UNESCO ont eu la faculté de déposer des contributions (61 contributions). L'Union européenne a pour sa part déposé une contribution substantielle au nom des 25 Etats membres (+ Croatie et Roumanie). Un Comité de rédaction, constitué de 20 pays, s'est réuni du 14 et 17 décembre 2004 pour évaluer les contributions déposées par les Etats membres.

Voyons comment se présentait la situation à la veille la session de février, en portant une attention plus particulière sur la position d'un acteur nouveau au sein de l'UNESCO, l'Union européenne.

En s'insérant, pour partie, dans la problématique des compétences commerciales, cette Convention rencontre la compétence exclusive de l'Union européenne (article 133, PCC) (les compétences culturelles étant pour leur part des compétences d'appui par rapport aux compétences culturelles nationales) et entraîne une communautarisation du processus de négociation (in fine, l'Union européenne devrait être signataire avec ses Etats membres de cette Convention).

La communautarisation du dossier comporte un avantage : elle permet à l'ensemble des 25 de s'exprimer d'une voix unie.

Une valeur ajoutée particulière se trouve dans le paragraphe consacré aux droits et obligations relatives à la coopération internationale. Forte de ses liens avec les régions tierces (ACP, dialogue Euro méditerranéen), l'Union européenne est particulièrement sensible aux voies et moyens susceptibles d'améliorer les expressions culturelles des pays les moins développés. D'où le souci de réviser les articles 12, 16 (champ de la coopération pour le développement) et 18 (partenariat pour le développement).

Concernant les relations avec les autres instruments (les accords OMC pour ne pas les citer), il faut constater que la communication de l'Union européenne se distancie des propositions sur la table (article 19).Le texte actuel dans une de ses variantes propose que la primauté soit accordée à la Convention de l'UNESCO sur les accords OMC dans les cas où "il y aurait un sérieux dommage à la diversité des expressions culturelles ou une sérieuse menace".

L'Union européenne relève que cette formule n'est pas satisfaisante. Les raisons invoquées sont les suivantes : il est difficile d'évaluer ce qui serait constitutif d'un sérieux dommage ou d'une sérieuse menace à la diversité culturelle.

Le parallélisme revendiqué avec la Convention internationale sur la biodiversité trouve ici ses limites. D'une part, parce que si les atteintes à la biodiversité peuvent être relativement facilement être constatées, les atteintes à la diversité culturelle seraient difficiles à évaluer (opposition effet de nature / effet de culture). D'autre part, l'OMC accepte de tenir compte de la Convention sur le biodiversité dans sa jurisprudence (panels) assouplissant ainsi l'interprétation strictement commerciale donnée des Accords OMC. Il n'en irait pas de même avec cette Convention sur la diversité culturelle, aucune passerelle n'autorisant l'Organe de règlement des conflits de l'OMC à incorporer de telles règles dans son corpus interprétatif.

Enfin, le Traité UNESCO prévaudrait sur les traités antérieurs (dans l'hypothèse de cette clause sur la menace ou les atteintes), mais les traités postérieurs ne se verraient pas assujettis à une telle formulation, en vertu du principe de la hiérarchie des traités (les traités postérieurs ayant valeur sur les traités antérieurs, sauf clause contraire).

L'article 19 reste en conséquence l'une des grandes inconnues de la négociation qui s'ouvre. Il constitue un élément de la valeur ajoutée que cette convention pourrait procurer à la meilleure articulation du droit international entre, d'une part les prérogatives du droit du commerce, et de l'autre, les prérogatives du droit de la culture (en gros, la reconnaissance internationale de la légitimité des politiques publiques de la culture).

Ce débat fait suite au débat initié en son temps par le Commissaire Lamy sur les préférences collectives. Selon lui, si les préoccupations de commerce sont légitimes, le souci de préserver la santé publique, l'environnement, les choix culturels et la diversité culturelle est tout aussi légitime.

La préoccupation du "législateur mondial" est donc d'accommoder ces différentes légitimités afin d'abaisser le niveau de tension que leur co-existence peut générer. Ainsi caractérisé, le débat à l'UNESCO revêt une grande modernité.

Enfin, le texte de l'UNESCO doit également être revu substantiellement en ce qui a trait à sa capacité à gérer le règlement des différends. Le texte actuel prévoit des mécanismes de règlement des différends optionnels et complexes : il s'agit de renforcer l'autorité de la Convention en la dotant d'un mécanisme interprétatif et régulateur de conflit - cette clause est actuellement manquante.

Les USA sont opposés par principe à cette Convention qu'ils considèrent être une machine de guerre anti-OMC, destinée à briser la suprématie de leurs industries audiovisuelles en Europe et dans le monde.

La contribution initiale des USA a consisté à biffer article par article chaque disposition de l'avant-projet de Convention. La stratégie des USA est actuellement conduite par le souci de mettre en œuvre des accords bilatéraux interdisant inter alia aux pays récipiendaires de mettre en œuvre des moyens de politique publique en matière de régulation audiovisuelle (quotas, obligations d'investissement, restriction à la propriété étrangère des médias, contrôle par l'Etat des activités satellitaires, en ligne, par câble….). L'accord bilatéral USA / Maroc est l'exemple le plus récent qui illustre cette approche. Il faut à ce sujet rappeler que la Convention UNESCO ne pourra pas être invoquée par les pays ayant signé, de bonne foi, des accords bilatéraux. Aucune disposition de la Convention n'entraînerait la nullité de tels accords.

La stratégie américaine est donc logique : "gangrener" le plus possible le terrain par des accords bilatéraux et faire reculer le plus possible en temps et en substance la portée de la Convention UNESCO.

L'Inde, le Brésil, le Mexique et la Chine ont apporté des contributions positives au Comité de rédaction et un soutien au processus.

Le Sénégal a déploré la faible écoute accordée aux pays en développement dans le processus.

Au terme de cette session, l'ensemble des éléments du projet de convention ont pu être examinés par l'assemblée plénière (sauf les dispositions relatives au règlement des différends).

Outre le renvoi au Comité de rédaction, des groupes de travail ad hoc ont été constitués pour examiner certaines définitions du texte :

Le Comité de rédaction a présenté le 11 février 2005 un texte portant sur les articles 1 à 11 de l'avant-projet de Convention. Ce texte est accompagné de nombreux crochets et de notes de bas de page qui traduisent le niveau de dissensions.

Le groupe ad hoc sur les articles 12 à 18 (promotion de la coopération internationale) a présenté un texte dans lequel les propositions initiales ont été considérablement affaiblies. Les propositions originelles visaient à incorporer un régime favorisant l'accès des industries culturelles des pays les moins développés aux marchés des pays développés. Elles incorporaient la notion de vulnérabilité destinée à permettre des mesures de sauvegarde. Ces éléments n'ont pas disparu mais ont été considérablement affaiblis en interprétant ces mesures comme facultatives et non plus comme des droits et obligations strictes. De même, la création d'un fond diversité culturelle n'est plus envisagée que comme un fond alimenté par des contributions volontaires.

Ainsi, le volet coopération qui devait constituer la contrepartie du volet protection se trouve affaibli à ce stade. En séance plénière, les Etats du Sud n'ont pas exprimé d'observations sur ce singulier affaiblissement du texte, à l'exception de la Jamaïque qui s'est livrée à un vibrant plaidoyer en faveur des pays les moins développés, et du Yémen qui a fait une proposition relative à la mise en œuvre du fond diversité culturelle.

Concernant la notion de protection de la diversité culturelle, élément transversal à l'ensemble de la Convention, les USA et leurs alliés (Japon, Nouvelle Zélande, Australie et maintenant Inde) ont cherché à affaiblir le contenu du texte en amenant les autres Etats parties à se justifier sur des notions telles que "protection", "biens et services", "vulnérabilité". Ceci apparaît dans le document du Comité de rédaction présenté en fin de session.

Concernant la définition de la protection, les USA ont fait en séance plénière une proposition excluant que la protection de la diversité culturelle puisse être mise en jeu dès lors que les mesures concerneraient le commerce, les investissements et la propriété intellectuelle. Voilà qui est clair.

Dans l'ensemble, les promoteurs des travaux à l'UNESCO (France, Canada) ont paru sur la défensive, comme l'Union européenne qui a semblé parfois s'exprimer d'une voix faible.

La discussion de l'article 19 mentionnée plus haut a donné lieu à un curieux incident. Une majorité d'Etats parties se sont ralliés à la Clause A (celle qui prévoit que le Traité s'impose sur tout autre traité, dès lors que celui-ci serait constitutif de grave menace ou d'atteinte à la diversité culturelle).

En prenant la parole, l'Union européenne a déclaré - sans justifier son choix - qu'elle ne pouvait se rallier ni à la clause A ni a fortiori à la clause B. Lorsque le président de l'Assemblée lui a demandé qu'elle était sa proposition, elle a été incapable de proposer une solution. Un tel comportement traduit une préparation insuffisante qui affecte gravement la crédibilité de l'Union européenne notamment auprès des pays qui soutiennent la clause A. En fin de session, l'UE a fait une nouvelle proposition relative à l'article 19 (addition de l'article 13 - clause de "surveillance" des accords internationaux et article 19 - clause de "neutralité" des traités entre eux).

Sur la base des différents éléments de texte ainsi collectés, le Comité intergouvernemental d'experts a autorisé le président de l'Assemblée plénière, en collaboration avec le président du Comité de rédaction, le rapporteur et le secrétariat, à préparer un texte consolidé destiné à être soumis aux Etats membres début mars et à être présenté au conseil exécutif de l'UNESCO lors de sa session d'avril prochain.

Le texte consolidé devrait incorporer les résultats du Comité de rédaction et du groupe de travail sur la coopération internationale. Le reste du texte devrait contenir crochets et notes reflétant ainsi les différentes sensibilités exprimées au sein de la plénière. En date du 23 mars 2005, le texte mentionné n'a pas été présenté.

Une troisième session du Comité des experts intergouvernementaux devrait se réunir en mai prochain, pour achever la rédaction d'un projet de Convention qui devrait être porté à l'attention de l'Assemblée générale de l'UNESCO d'octobre 2005.

Chaque pays a pu mettre sur la table ses cartes et le jeu est donc déployé sans qu'il soit possible à ce stade de prédire comment s'orienteront les travaux futurs.

Néanmoins, il est loisible de constater que les USA sont moins isolés que ceci n'a été dit. A l'inverse, les promoteurs de l'initiative de cette convention (France, Canada) ont paru moins à l'aise.

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